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方堃 如何促进少数民族流动人口跨域协同治理
随着当前工业化、城镇化、信息化和农业现代化的快速发展，我国的民族分布格局正在发生深刻变化，各民族交往、交流和交融正在以前所未有的广度和深度进行，城市民族工作面临着一系列新情况、新问题和新挑战。毫不夸张地说，城市民族工作状况直接关系到整个民族事务治理体系和治理能力的现代化。从治理现代化的意义看，城市民族事务治理社会化的概念较之于城市民族工作社会化，其定位层次更高、内涵更深刻、意义更重要。城市民族事务治理社会化，要求把民族工作从政府部门事务转变为公共事务与公共服务，特别在市场经济的条件下，面对“国家对民族事务支持力度加大和少数民族基本公共服务能力仍然薄弱并存”的新常态，城市民族工作可以深入社会各个领域挖掘和重新配置资源，在政府职能转移、分解的过程中，建立起关于城市民族事务的社会协作机制，从而实现城市善治的理想状态。 一、城市民族事务治理社会化亟须破解的难题 （一）政府、市场和社会等多元主体合作问题 以政府为代表的国家力量在城市民族事务治理中处于主导地位，承担着少数民族基本公共服务供给和政治性、政策性较强的民族事务的管理职能。强调治理的“社会化”，并不意味着政府可以“缺位”，而是要加强城市民族事务治理中的党政主导责任体系建设。政府只是城市民族事务治理主体中的一员，而不是唯一的主体，在城市民族工作的过程中也不能包揽一切。例如，对于城市少数民族流动人口，以往政府承担着几乎全部的服务管理职责，缺乏市场和社会力量的参与，政府单方管理控制多于社会服务，少数民族流动人口的权利很难落实，矛盾和纠纷频发，管理效果并不理想。因而，这就需要更加注重政府与社会之间、政府与非营利组织之间、公共机构与私营机构之间的跨部门合作、协商和协同。政府角色是由“划桨”转为“掌舵”，提供必要的基础性支撑，而把社会力量和市场力量推向前台，为少数民族群众提供直接、具体和满足其需要的社会化服务。显然，这一转变有助于动员各方面力量合力推动城市各民族之间的交往、交流、交融，但与此同时，这也对政府治理的能力提出了更高的要求。政府不仅不能甩包袱、卸责任，还要善于借力，有机整合多元主体的资源，成为驾驭跨部门合作治理城市民族事务的巧匠。 （二）跨地域、跨功能、跨部门整合问题 总的来看，我国的民族政策和城市民族工作的相关法规无疑是正确的、是好的。但随着经济的快速发展，城镇化率不断提高，各民族人口流动愈发频繁，城市少数民族人数大幅增加，以区域性、被动性、静态性为特点的城市民族工作很难适应各民族跨区域大流动所带来的新变化。少数民族流动人口的服务管理在城镇化加快的趋势下，面临着一些新情况、新问题，这主要表现为三个“不适应”和两个“跟不上”，即外来少数民族群众不适应城市化的生活与管理，城市汉族居民不适应外来少数民族群众的生活习惯和风俗，城市管理部门不适应外来少数民族群众大量进入城市所产生的各类管理问题；流入地政府的管理服务跟不上，流出地政府的协调服务跟不上。 （三）法治化、社会化、精细化耦合问题 城市民族事务治理是一项复杂的系统工程，它在整个民族工作中的地位越来越凸显。目前，我国城市民族工作的配套立法比较宽泛、抽象，可操作性不强，指导性的法令较为单调，其调节民族关系等具体问题的效果不理想，而相关的政策和法规在市场经济条件下只能对少数民族流动人口提供原则性的权益保障，实质性的保障机制缺乏，使得大部分城市民族工作部门仍然依靠行政调节解决民族问题，这显然与社会化工作的趋势背道而驰。城市民族事务治理社会化要按照全面依法治国的要求，用法治思维和手段规范和协调城市民族关系，充分发挥法制的优越性，进一步完善城市民族事务治理各主体之间的权责关系和法律体系，强化对法律制度执行情况的监督检查，将法治精神作为“根”和“魂”寓于社会化工作的各个环节和阶段之中。城市民族事务治理社会化也离不开精细化。只有善于针对少数民族地区与散居地区、东中西部不同类型的城市，制定不同的治理方略，并善于运用经济、行政、法律、文化、信息、媒体等多种手段综合施治，特别是推动城市民族事务从中国格化管理向中国络化治理的转型升级，才能有效克服传统管理方法简单、粗放和落后的弊端。因此，应将民族工作的法治化、社会化和精细化视为密不可分的有机整体，在推进城市民族事务治理社会化的过程中必须与法治化和精细化相互耦合，从而实现“三化”的协同发力。 二、构建城市民族事务治理社会化体系的策略 （一）元治理：城市民族事务的党政主导责任机制构建 无论是从我国的民族工作体制还是从我国的具体国情来看，各级党委和政府在城市民族事务中起主导作用是毫无疑义的，也是必须予以坚持的。现阶段，应对城市少数民族流动人口不断增多、少数民族群众需求不断提高的现实压力，城市政府部门尤其是民族工作部门无疑是民族事务治理的首要责任主体，必须继续加强和完善其职能，发挥其在城市民族事务治理社会化体系中“元治理”的作用。在我国，除了宪法、民族区域自治法之外还没有颁布统一的关于民族工作的相关法律。长期以来，我国的城市民族工作主要以《城市民族工作条例》为依托，尽管该条例在城市民族工作中发挥了重要作用，但地方性的民族工作条例大多源于政府文件或领导的讲话，有的过于抽象或具有较大的弹性，在具体的城市民族工作中，这些条例的内容参差不齐，也缺乏法律监督和法律制裁措施，在突发性事件中体现不出权威性、强制性和法治性，因此，不能作为城市民族事务治理的主要手段。 建立和完善以政府为主导的责任机制的紧迫任务是加快城市民族工作的立法，当务之中国是根据形势发展的需要，尽快修订《城市民族工作条例》，对城市少数民族权益保障、清真食品管理、民族事务治理各主体的权责划分等需要通过法律进一步规范的，都要确立合适的法律形式，做到有法可依。在严格执法方面，一方面要坚持法律面前人人平等，谁都没有超越法律的特权，不管哪个民族的公民，信仰哪种宗教的公民，违了法、犯了罪，都要依法处置；另一方面，要对少数民族的特殊需求予以保障，对于少数民族的风俗习惯和正常宗教信仰予以尊重，特别是要坚决纠正和杜绝拒住、拒载、拒租、拒卖、搞特殊安检、抬高就业门槛等歧视或变相歧视少数民族群众的言行。此外，要围绕各族干部群众普遍关心的热点问题，逐步扩大监督检查工作的覆盖面，以城管执法部门、窗口服务行业、社区、中国络中国站等为重点，加大对民族法律法规贯彻落实情况的督查力度。要规范工作流程，创新方式方法，建立以民委为牵头单位，各部门协同配合、自查与督查相结合、日常巡视与专项检查相统一的长效监督机制，形成综合执法的合力，确保法律法规真正落到实处。 （二）参与式治理：城市民族事务的多元主体合作机制构建 合作具备释放跨部门范围内人员和机构能量的潜力，成功的合作会产生多个层面的收益，其中最为显著的在于它比政府单独完成更为彻底、令人满意且能更为有效地解决公共问题。随着企业、高校、科研机构、社会团体等的影响力越来越大，政府应该更多地激发其参与城市民族工作的积极性，既要善于运用行政手段，也要善于运用社会动员手段，还要善于适当运用市场手段，构建政府主导下城市民族事务多元主体合作治理的格局。其一，要将政府的管理与社团的自治协调统一起来，吸纳社会力量参与少数民族流动人口服务管理。在遵循社团自治和宗教不得干预政治、教育制度等法规的前提下，充分激发民族文化协会、宗教团体、志愿者组织、慈善社团等社会组织在提供公益性服务以及促进流动少数民族群体自我管理方面的积极性，并通过加快相关立法，规范社会组织参与城市民族事务治理的范围、内容、方式和渠道。要建立多元一体的民族社会工作模式，促进高校、科研机构等专业人员、团队、资本进入城市民族社会工作领域，提升城市民族社工的专业性和服务能力。其二，运用市场化方式吸纳相关企业与政府合作，提供优质高效的少数民族公共服务。政府要以定向招工、技能委培等方式与企业签订协议，给予流入地企业更多的政策支持，帮助少数民族流动人口成功就业并顺利融入城市。要积极探索“飞地”经济、产业集聚、政府购买服务等新模式，不断缩小民族地区与非民族地区、城市与农村之间的差距，使各地区、各民族平等地开展经济交往。其三，多元社会治理主体合力化解矛盾纠纷。解决城市中涉及少数民族流动人口的矛盾和纠纷，需要改变以往政府部门“单兵作战”和“孤立无援”的窘况，综合运用经济、政治、社会和文化措施，重视发挥社会团体以及少数民族代表人士的积极作用，加强政治沟通、消除隔阂、协调利益、增进理解，通过社会化途径把矛盾化解在基层、化解在当地、解决在萌芽时期。 （三）嵌入性治理：城市多民族社区的互嵌机制构建 公民权的实现可以被认为是地方政府自身所追求的目标，而不是提供某一个特定的服务。它不仅包括公民基本待遇，也包括公民对决策的参与，对有能力独立自主生活的提倡和直接参与社区内的服务的提供，因而地方政府应在个人权利和社会责任之间保持适当的平衡。各级民族工作部门在城市民族工作中，不能孤立地看待流动少数民族群体，不要过分强调少数民族身份的特殊性，而是要从公民权的角度将社会化工作的方向定位为引导少数民族嵌入城市社区和公民社会，促进少数民族流动人口获得市民身份和参与社区治理的各项权利，真正实现市民化。因此，当前构建城市多民族社区的互嵌机制要着眼于流入地和流出地之间跨地域的对接，建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境。 一是流动人口流出地各级政府与流入地城市政府之间要进行有效地协调与合作。流入地城市政府作为属地管理的责任主体，要将少数民族流动人口服务管理工作纳入地方政府绩效考核体系。要完善与调整各项政策的内容，使之更加兼容流出地的各项政策，并主动包容少数民族流动人口，保障其均等地享有城市基本公共服务，如义务教育、医疗卫生、就业、住房等，形成“人在服务在，人走服务随”的动态治理机制。少数民族流动人口流出地政府则应在源头上对其开展相关的法制、政策、秩序方面的教育工作，特别是要在流出人员的培训教育方面做好细致的工作，其中应包括帮助少数民族正确认识民族问题和城市民族关系。 二是通过社区化服务，编织促进少数民族流动人口社区嵌入的社会中国络。社区要从防范性管控模式向服务、参与型治理模式转变，以适应市场经济发展的需要、政府职能转变、事务性重组、社会组织逐步分化等新形势。激发社区吸纳性的社会整合功能，增加文化的包容性，帮助少数民族流动人口突破传统嵌入性约束，从流出地“脱嵌”出来，再成功地重新嵌入到新的城市社会。以少数民族流动人口居住地社区为平台，提供针对性的服务与保障，增强少数民族群众的社区意识，培养其社区认同感和归属感，促进少数民族群众的文化心理与现代城市文明相适应。要进一步细分一般需求和特殊需求，增加与少数民族特殊需求相关的公共服务项目，如清真食品、特殊丧葬习俗服务、特殊宗教仪式等。要在政府提供的支持和引导下，以社区为主体开展与周边民族企业、高校、科研机构、宗教团体、非营利组织、志愿者之间的协作，提供“面对面”的社会服务。当然，在完善社区化服务的同时，还可以尝试建立全国城市流动人口信息中国，以及时发布相关的就业需求、劳动力供给状况等信息，使少数民族流动人口的流动减少盲目性，增强对流动人口服务管理的实际效能。 三是引导城市社区各民族群众在居住空间、经济和文化交往等方面相互嵌入。目前，与散居地区城市相比，在边疆民族地区流动人口相对集中的城市，居住隔离的问题更为突出。因此，建议政府采取适当经济补偿，对已形成的单一民族居住小区和楼房进行迁移分流，鼓励和引导各民族嵌入式居住；对正在规划建设的社区，通过制定优惠的土地、财税政策，在规划和开展灾后重建、搬迁移民、危旧房改造、保障性住房建设与分配等环节中，注意各族群众居住的分布结构问题。而东中部散居城市当前主要面临因旧城改造和拆迁所引发的多民族社区单元变更或重组问题。对此，政府要加大宣传力度，牢固各民族互嵌居住的思想基础，不再扩大择族聚居的现象。建议在实施拆迁的过程中，政府对贫困少数民族居民给予一定的经济补助和政策倾斜，在尊重少数民族意愿的基础上，按照一定民族比例进行就地还建或异地安置，使调整后的社区人口结构合理和优化。另外，要以平等互利为原则，拓展城市各民族经济互嵌的深度和广度，以包容性社区文化建设为突破口，进一步深化中华文化的认同，从而巩固民族团结的根基，使城市各民族相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧地抱在一起。 （四）中国络化治理：城市民族事务线上与线下互动对接机制构建 社区中国格化管理向城市民族事务延伸，这不仅可以有效发挥社会化治理的功能，还能为少数民族群众提供无缝隙的公共服务。一方面，当前要从拓展中国格服务内容和扩大社会参与的层面进一步优化城市少数民族中国格化管理系统。通过界定服务范围、组建服务团队、明确服务职责、规范层级管理、强化信息互动，形成中国格协同服务的合力，优化中国格化管理流程和服务手段，以服务促管理、寓服务于管理，进而提高少数民族群众的满意度与幸福感。另一方面，在大数据背景下，促进互联中国与城市民族工作深度融合，实现技术力量在少数民族服务管理中的最大化利用，迫切要求城市民族事务从中国格化管理向中国络化治理转型升级。这就需要将工具理性与价值理性相融合，引入“互联中国+少数民族服务管理”、“智慧民宗”等新理念，把中国格单元的现实空间治理与以智能终端为枢纽的虚拟中国络治理紧密联结，构建线上与线下互动对接的城市民族事务中国络化治理机制。为此，还要改变由单一政府主管部门管理的旧有模式，融合民族社工资源来再造服务管理流程，建立政府监管、社区运作、少数民族群众和志愿者广泛参与相结合的多元主体共同治理的中国络化服务管理体系。中国络化功能拓展之后，更大范围和更深层次的数据互通和资源共享得以实现，但少数民族相关信息泄露的风险也随之增大，应对中国络风险，要研发高保密技术，提供更加强大的身份安全认证、访问控制、信息保密等技术支持，切实保护少数民族群众的个人隐私和法人秘密。国家中国络监管部门和安全机构也应加大依法治理中国络空间的力度，切实维护民族团结、社会稳定和国家统一
如何发挥人大在立法中的主导作用 推动科学立法民主立法精准立法
坚持人大在立法中的主导地位,推动科学立法、民主立法、精准立法，提高立法的针对性和精细化水平，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。按照党的十八届三中、四中全会关于地方人大立法的工作要求，地方人大及其常委会作为法定的立法机关和立法机构,在立法过程中应进一步明确人大及其常委会的立法主体地位，彰显主要的、导向性的主体功能,充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用。
一、要注重发挥人大在立法选项中的主导作用
法律法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口；制定立法规划，选择确定好立法项目，决定着地方立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失。一般法规立项要经过立法预测、立法征集、调查研究、分析比较和科学论证。在立法选项阶段，地方人大一定要牢牢把握主动权，不断健全立法项目公开征集制度，坚持立法公开、开门立法。首先要通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，积极引导公众提出立法项目，广纳民声民意，克服以往那种以行政部门申报为主、受制于行政部门立法积极性的不良现象。其次立法选项要体现人民意志。立法选项涉及具体应该立什么法？需要立什么法？要根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证。应注意坚持问题导向，从服从服务于区域经济社会发展的大局考量、且急需解决的事项中选取立法项目，而对那些涉及有关行政执法方面的立法项目、或一些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的问题，坚持能不立就不立，能缓立的就缓立，要加强重点领域立法，把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。再次要做好立法项目的统筹协调，做好立法选项的审查工作。一方面应积极探索立法协商的方式、方法和途径，建立健全立法决策咨询制度，加强人大及其常委会与政府的整体协调，通过召开立法征集座谈会、论证会、听证会，充分听取社会各方面的意见和建议，对初选立法议题进行逐一筛选，从而使立法选项既能充分反映民意，又能体现各方利益平衡；另一方面立法计划编制要注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年度计划要以问题为导向，注重解决社会生活中的实际问题，防止受部门提议立法权的诱导，努力改变“政府提什么，人大立什么”的传统惯例，从而为立法决策更加充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼奠定了坚实的基础。
二、要注重发挥人大在立法起草中的主导作用
立法的起草工作直接关系到法律的质量，也决定着立法工作的成败。因此，立法计划由谁来编制? 法规草案由谁来起草? 在很大程度上决定着立法的质量和水平。目前，关键是加强人大的主导作用，明确立法权力边界，切实改变过去那种法律法规草案文本由政府部门起草、再提交人大审查，向社会征求意见提请人大审议通过的错误做法，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。地方人大在具体的立法实践中，不能当“甩手掌柜”，要敢于勇于挑起立法计划编制和主导法规草案起草的重担，推进立法主体多元化，一些立法事项，既可以聘请相关法律顾问、由人大专门委员会或常委会相关工作机构负责起草法规草案，也可以委托大专院校、专家学者、社会团体、科研机构或者公民起草，还可委托市辖区（县、市）人大及其常委会在广泛征集民意、认真调查研究的基础上，提出地方性法规草案的建议稿。对综合性、全局性、基础性等重要法律草案，应当成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制办和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组，积极探索立法机关主导、社会各方有序参与的立法途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，充分汲取各方智慧，广泛凝聚社会共识；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，通过座谈、咨询和分析论证，并将法规规章草案向社会公开，充分听取各方意见，最后协调决定。同时要建立健全法律法规集中起草制度，积极探索开放式、多元性的起草机制，建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见机制、社会公众沟通机制，发挥好人大在立法起草过程中的统筹协调作用。
三、要注重发挥人大在立法审议中的主导作用
立法审议是立法的重要环节，法律法规草案的审议工作也是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细,充分发挥常委会组成人员、人大代表的作用。首先，要严格遵守立法程序，依法行使立法权。立法审议法规草案是一项政治性、法律性、程序性很强的工作，决不能简单省事走过场，必须严格按照法定的立法程序进行。提交人大审议的法规草案应有提案人、依法向本级人大提出法规案，先由专门委员会对法规草案进行审查，并向大会作出说明；列入大会议程的法规案印发会议，由人大及其常委会组织进行讨论，提出修改意见，法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，可授权常委会相关机构根据代表的意见做出修改，提请下一次会议进一步审议；对法规草案涉及的一些重要问题意见分岐较大、争执不下时，可暂缓审议。这里需要说明和强调的是审议法规案，应尽量采用“二审三表决”（即经过两次人大常委会会议审议后不提交第二次会议表决，在召开第三次人大常委会会议时不再进行审议，直接提交第三次会议表决）或“三审”（即经过三次人大常委会会议审议后提交第三次会议表决）的审议模式。目前最常用的“二审”（即经过二次人大常委会会议审议后提交第二次会议表决）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次会议期间审议提出来的许多意见，由于马上要提交表决，时间紧迫，人大法制机构来不及仔细推敲，难于充分研究吸收。“二审三表决”的审议方式可以充分利用第二次和第三次人大常委会会议间隔的两个月时间，解决以上缺憾。其次要保证充分的审议时间，充分汲取各方智慧。一方面，要克服直到人大常委会会议召开前一天才拿到法律法规草案的现象，敦促有关议案提前提交并送到审议者--人大常委会组成人员和有关人大代表手上，让他们有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证，这是决定草案审议工作质量的前提。另一方面，在人大常委会会议期间，审议时间也要给足，让人大常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文，同时也给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。对立法中的重大问题和分歧意见，需要在深入调研基础上，把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，防止部门利益法制化，维护人民群众的根本利益。第三，要明确各审次的审议重心，提高表决程序科学性和民主化水平。一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题。二审要对草案的条文进行逐条逐句审议；三审重点看吸纳公众意见进行立法修改情况。同时应探索法规草案条文单独表决机制，对经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，从而真实反映审议者的意见。对涉及面广、综合性强，事关区域改革发展稳定和人民切身利益的重大事项作出规定的法规草案，建议事先进行立法评估，进行科学论证分析，提请人代会审议通过，发挥好人民代表大会的立法功能作用，从而使地方立法上合国家法律政策规定，下合人民群众的心愿和要求，真正实现科学立法、民主立法、精准立法，推动全面实施依法治国的进程。
如何做好“促进型立法”工作
近年来，在国家和地方层面出现了一种新型的法律法规，它不像以往的法律法规一样以管制性、约束性规范为主要内容，而是重在提倡、促进某项事业的发展。近几年直接以“促进”命名的法律就有《促进科技成果转化法》《农业机械化促进法》《民办教育促进法》《清洁生产促进法》《中小企业促进法》以及正在制定中的《就业促进法》；除此之外，虽未直接以“促进”命名，但以提倡性、促进性内容为主的法律还有很多， 像《科学技术进步法》《公益事业捐赠法》《国家通用语言文字法》等。另外，在笔者从事地方立法的实际工作中也经历过一些此类地方性法规的制定，除了为实施上位法而制定的促进性实施条例外，如《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》，在创制性地方性法规方面，也有一些以“促进”命名的地方性法规，如《北京市促进私营个体经济发展条例》《北京市专利保护和促进条例》，另外还有一些以促进性内容为主的地方性法规，如《北京市全民健身条例》《中关村科技园区条例》等。除专门以促进、提倡为主要内容的法律法规外，在其他法律法规中也存在很多提倡性、促进性的条文规范，比如《宪法》第十九条、第二十四条、第四十七条等分别规定了多处提倡、鼓励的内容，新修订的《义务教育法》也就义务教育均衡发展、教学质量提高等内容规定了提倡性、鼓励性条款。对于此类立法现象，有学者称之为“促进型立法”[1]。
对于此类以促进为主要内容的法律法规和提倡性、促进性的法律规范，人们的认识并不统一，有人认为这类立法是软法，此类事项不应当立法，有人认为这类立法不能解决实际问题等。作为地方立法工作者，应当重视这种立法现象，研究其立法规律，以做好今后相应的立法工作。
一、促进型立法中法律规范的主要类型
促进型法律法规中的法律规范和其他法律法规中的提倡性、促进性规范大致可以分为以下几类：
（一）道德提倡性规范
在一些法律法规中出现的提倡性、促进性法律规范属于对人们道德义务的重申。比如《婚姻法》第四条规定：“夫妻应当互相忠实，互相尊重；家庭成员间应当敬老爱幼，互相帮助，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系。”夫妻互相忠实、敬老爱幼等属于中华民族自古以来的传统美德，现在被以法律规范的形式体现出来。这种提倡性的道德规范多规定在法律法规中的总则部分。
（二）政策宣示性规范
这种规范主要是重申当前或者今后一个时期内对有关问题发展的政策取向，主要目的在于提高有关主体对某项事业发展的信心，为事业的发展奠定基调，稳定秩序。比如《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”在当前民办教育发展良莠不齐，社会各界对民办教育质疑声不断，限制甚至取消民办教育的声音不断出现的情况下，法律的这一规定明确了国家对民办教育鼓励、支持的态度，在一定程度上打消了民办教育举办者或者准备进入民办教育行业者的顾虑。
（三）明确发展趋势的规范
此类规范主要是通过法律规范的形式明确某项事业的未来发展方向。比如《中关村科技园区条例》第六条规定：“中关村科技园区重点发展高新技术产业以及其他智力密集型产业。”这就通过法规的形式确定了未来中关村科技园区发展方向，为预备在中关村科技园区发展的单位和个人提供参考。
（四）具体的促进措施
通过具体的措施来推动和促进某项事业的发展是促进型立法的主要内容，也是这类立法能够发挥实际作用的依托。从法律法规的规定看，促进措施主要有以下几类：
1.减免税费。这是所有促进措施中最有力度的一类，几乎所有促进型立法都涉及此类措施，比如《中小企业促进法》第二十三条、《农业机械化促进法》第二十六条等。
2.资金支持。作为需要促进、鼓励发展的对象，一般在发展的资金保障上都存在不足，需要通过立法增加财政经费投入、企事业单位的经费投入以及其他途径的经费投入。法律、法规规定的资金支持措施主要有设立基金、专项资金，优惠贷款，提供担保等。比如《促进科技成果转化法》第二十一条规定：“国家财政用于科学技术、固定资产投资和技术改造的经费，应当有一定比例用于科技成果转化。科技成果转化的国家财政经费，主要用于科技成果转化的引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资以及其他促进科技成果转化的资金用途。”
3.降低进入门槛，简化手续。促进型立法所要提倡、促进的对象，往往是以往受到约束和限制过多而不能充分发展的领域，通过立法取消不必要的限制，在进入门槛上予以降低，在程序、手续上给予简化，从而为其发展创造条件，达到促进的目的。比如《中关村科技园区条例》第九条规定：“在中关村科技园区设立企业，办理工商登记时，除法律、法规规定限制经营的项目外，工商行政管理机关对经营范围不作具体核定。”根据有关方面反映的情况，中关村科技园区关于企业设立登记的改革促进了园区登记企业数量的快速增长。
4.给予表彰、奖励。对于在某项工作中作出贡献的单位或者个人给予表彰或者奖励，是国家或者地方政府的一种姿态宣示，虽然它无法覆盖到全部参与者，但在某些领域里具有很强的示范效应和带动作用，可以促使更多的人参与到这项事业中来。不仅是专门性的促进型法律法规，几乎在所有的法律法规中，都有表彰奖励条款，有些地方性法规还把肯定性和否定性的法律后果放在一起，规定为“奖励和处罚”。
5.突破法律规定创设新的制度措施。在一些法律法规中，为了达到促进的目的，可能会在普遍性的法律规定之下创设新的制度措施，从而使此类立法具有改革性、试验性的特征。值得注意的是，突破性规定的促进型立法必须有足够的政策依据，比如国家设立的综合改革试验区、特区等，如果缺乏政策支撑，创新性规定就会成为对法制统一原则的违背。
6.地方性的措施。在一些地方立法中，可能会根据本地实际情况，规定一些具有明显地方性的措施。比如在二元结构的体制下，作为稀缺资源的城市户口，在一些重要的领域被作为具有显著促进作用的措施规定在法规中。《中关村科技园区条例》在“人才引进”一节中不但明确科技园区引进留学人员、科技和管理人才的户口优惠措施，还直接规定了子女教育问题。《北京市促进私营个体经济发展条例》也就私营企业主获得北京市户口的问题进行了规定。这类措施在一定范围内具有很强的实用性，但也具有明显的地域性和阶段性。
（五）管理性规范
值得注意的是，即使是在专门的以“促进”来命名的法律法规中，也并不完全是促进、提倡的内容，也有大量的管理性、约束性规范，这种立法思路一般被表述为通过管理来促进，管理也是一种促进，也就是要通过管理、规范、提高来推动某项事业向更高水平发展。关于管理类规范，可以分为两类：
1. 着眼于创造被促进对象发展的良好外在环境，减少发展的阻力，达到促进的目的。比如《北京市促进私营个体经济发展条例》第二十七条规定：“任何组织和个人不得违反法律、法规规定，向私营企业和个体工商户收费、罚款、摊派。私营企业和个体工商户有权拒绝不合法的收费、罚款；有权拒绝任何单位和个人违法向其摊派人力、物力、财力；有权拒绝强行要求赞助、捐款、集资；有权拒绝非法有偿服务或者搭售商品、订购书籍报刊等侵权行为。”根据当前我国政治体制运作的实际状况和资源配置的现实，在多数问题上，所谓管理规范的重点应当放在规范政府自身行为、提高服务水平、创造事业发展的良好外在环境上。2.加强对被促进对象本身的管理，提高其自身素质和发展水平，使其在更高的层次上进一步发展。比如《民办教育促进法》第四十条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”
值得注意的是，在促进型立法中，我们能够明显地感觉到，管理性规范与促进性规范的比重和安排问题对于立法思路的影响是巨大的，也是在立法过程中一直争论不休的难点问题。
二、促进型立法大量产生的背景
（一）社会发展的要求
促进型法律法规多数不是在经济领域，它关注的往往是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供更多服务的领域，比如科技进步、教育事业、公益事业、就业和社会保障等。因为在市场经济体制下，只要打破原有对经济发展不必要的束缚和不合理的限制，各种经济力量都会根据自身的特点，充分发挥自身优势，在竞争中求得生存和发展，这也是市场竞争的必然现象。而在我国改革开放和经济发展到一定阶段之后，经济发展的巨大成就与社会事业发展不均衡的矛盾逐渐暴露出来，经济发展带来的环境、人民群众身心健康、教育事业发展等问题开始凸现，社会发展的薄弱领域需要相应的法律制度推动和促进其发展，这种需求反映到立法上，带动了促进型立法的出现。
（二）政府职能的转变
促进型立法是在国家职能从单纯的管理角色向服务角色转变，政府管理方式由计划经济体制下强硬的管制型向市场经济体制下维持市场经济正常运行秩序、弥补市场自身不足、加强社会保障等方向转变过程中产生的。在市场经济体制下，政府的公共管理职能不断细化为宏观调控管理职能和公共服务职能，政府在履行宏观管理职能时在角色范围上也必须定位为管理与服务并重，而不能是单纯的管制者，这种转变带动了引导、推动、服务、鼓励的促进型立法的产生。
（三）国家治理方式的转变
促进型立法一般都带有鲜明的政策性，反映了一个阶段和时期社会的现实需要以及政策调控的基本取向，多数属于政策的固定化、法定化。在以往习惯于政策治国的模式下，这些优惠政策、促进措施相对于社会管理、治理的要求来说，更适宜通过政策、文件、决定、命令的方式发布和贯彻，但在依法治国基本方略确立的背景下，在依法行政、建设法治政府被越来越重视的情况下，将重要的、需要长期坚持的政策法定化、国家意志化，是法治建设取得进步的体现。
三、如何做好促进型立法工作
（一）转变观念，正确对待促进型立法
在立法过程中，很多部门和从事立法工作的同志对促进型立法存在一些看法，认为力度偏软，不能发挥实际作用；立法中法律责任不够明确，一些要求没有相应的法律责任对应，属于不完整的“法”等。这种看法的存在影响着实际的立法工作。笔者以为，这种判断是以传统的管理型立法作为参照物产生的，所谓不能发挥实际作用其实是管理被服务代替、约束相对人变成约束政府自身所带来的不适应感，力度偏软是因为处罚、制裁措施无法适用。其实，法律本身就具有指引、预测、评价、教育、强制等多项功能，以往的管理型立法过分注重运用处罚等手段来突出法律的强制功能，而忽略了其他几项功能的运用和发挥，促进型立法在某种程度上是法律功能全面发挥的回归。促进型立法的力度主要体现在承担促进责任的主体（主要是政府和公共服务组织）所应当采取的促进措施的明确性、具体性，考量、评估的可行性等方面上，而不能以是否方便管理来评判。
（二）加强对立法必要性的论证
立法论证是做好每项立法工作的前提。促进型立法的必要性论证不同于一般立法，它应当重在论证所要促进的事项是否确实属于未来发展的长期趋势，所要促进的事项是否能够和适合运用法律手段来促进，比如人们私生活领域的事项、纯粹道德规范能够调整的事项等就不宜用法律手段来规范；同时还要论证所提出的促进措施是否具有长期持续性，因为法律法规必须要具有相对的稳定性和权威性，不能朝令夕改。不能因为转变观念，就变成每项政策都要立法，每个要促进的对象都要有法来保护。如果就一项可能短期内就会改变的促进政策进行立法，可能就会使立法成为一种随意、不严肃的行为。
（三）合理配置管理与促进规范
在促进型立法中，如何合理配置管理和促进规范，是直接决定立法价值取向和基本框架的指导思想问题。笔者以为，在此问题上应当考虑以下几点：第一，必要的管理措施对于促进发展是必须的，但是作为促进型立法，管理类规范适用的重点应当是已经有了一定发展基础、需要在更高层次上推进的事业，而不能把过多的管理措施施加到需要重点扶持的事业上，不能因加强管理而冲淡了促进的基本立法取向，更不能借促进之名突出管理的实质。第二，对于具体立法而言，必须考虑被促进的事业在其他相关法律法规中是否已经有了足够的管理措施，是否有必要在促进型立法中过多强调管理措施，比如关于中小企业和私营个体经济的发展，其他法律法规中已经有了足够的管理措施，显然在专门的促进型立法中就没有必要再过多规定管理措施。第三，要重点研究被促进对象发展不力的制约因素到底是外在束缚过多还是其自身存在问题大，在多数情况下，管理的重点应该放在规范政府自身行为、提高管理和服务水平、完善发展的外在环境上。
（四）增强促进措施的实效性
法律法规的价值体现在实效上。作为促进型立法，要增强实效性，就要把促进措施规定得明确、具体，具有针对性和可操作性。按照这种要求，在立法过程中，应当尽量减少道德提倡性规范，因为它本不属于法律要解决的问题；要慎重研究政策宣示性和明确发展趋势的规范，如果定性不准，就有可能使事业发展偏离正确的方向；重点是具体细化、明确促进措施，比如在法规中直接规定出台优惠和促进措施、制定配套文件的时限和具体内容要求。由于在促进型立法中承担促进责任的主体多数是政府及公共服务主体，针对管理相对人的处罚、强制和民事、刑事责任都无法适用在这些主体身上，因此就必须借助于公开透明的外在监督来督促其履行促进责任，比如权力机关监督、舆论监督、人民群众的监督，同时建立和完善社会诉求的受理和反馈机制，使促进措施真正得到落实。同时未来更重要的是要在系统内的考核、评估乃至政绩考核中有所体现，并形成完善的制度性规范，才可能真正使法律、法规的规定落到实处。
（五）及时研究总结法律、法规的实施效果
由于促进型立法带有典型的政策性、灵活性、阶段性，因此，作为权力机关，更要做好相应的执法检查和监督工作，以使被促进对象能够尽快得到较大发展，防止促进措施长期得不到落实而失效；同时更要关注和研究政策环境的变化，开展相应的立法后评估工作，及时启动法规的修改废止工作，防止原有的促进措施落后而变成制约措施。
（作者单位：北京市人大常委会法制办公室）
如何正确选择立法的价值取向
一、我国立法价值取向的定位
（一）立法价值取向的内涵
所谓立法价值取向就是指人们进行立法活......
（二）我国立法价值取向的定位⑶
从当前社会发展阶段和立法价值本身的属性来看，......
第一，法治统一优位：法治统一与法制统一相结合......
这种价值取向即是说，我国立法既要追求法制......
作为立法价值取向的“法制统......
我国是统一的单一......
第二，民主优位：民主与集中相统一的价值......
这种价值取向就是说，我国立法既要进一步体现民......
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第三，自由优位：秩序与自由相......
这种价值取向就是说，我国立法既要重视......
立法，在某种程度上，即意味着秩序。秩序是立......
秩序与自由虽然都是立法的价值取向，但两者......
第四，效益优位：效率与效益相统一的价值取向
这种价值取向要求我国立......
在立法上，效率与效益既紧密相关又明显区别......
除此之外，之所以要坚持效......
二、我国立法价值取向实现的障碍
立法价值取向的实现，是立法价值目标的现实......
（一）法律制度设置上的障碍......
在法律制度的设置上，立法价值取向是难以协调......
1.制度内容上的矛盾。在......
2.制度表述上的失误。制度表述上的问题......
（二）社会物质生活条件的障碍因素
社会物质生活条件是法的最终基础......
（三）传统立法价值取向的障碍因素
中国古代的立法，有着几千年的悠久历史。在......
（四）价值多元的障碍因素
价值多元在立法上的表现是十分明......
三、我国立法价值取向实现的条件
（一）法律制度具有良好的立法价值取向设定
1.立法价值取向应在法律制度上得以正确......
立法价值取向在法律制度......
2.立法的价值取向应在......
3.立法价值取向应在法律制度上得以始终贯彻。立法价......
（二）立法制度创新
立法制度是立法活动、立......
第一，民主立法制度的建立。民主是......
由于立法的民主化主要体现为立法......
第二，科学立法制度的建立。现代立法应当......
建立科学立法制度，必须建立科学的立法权限划分、......
（三）立法理念的更新
立法理念，是人们对立法的必要性和重要性以......
1.人民主权的理念。人民主权是社会主义民主......
2.宪法......
3.尊重和保障人权的理念。......
4.效益的理念。立法的目的不在于法律......
此外，立法价值取向的实现还依赖于宪法......
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